Bezpieczny świat: nasza wspólna odpowiedzialność

Raport Panelu Wysokiego Szczebla ds. Zagrożeń,
Wyzwań i Zmian

Organizacja Narodów Zjednoczonych składa podziękowania Fundacji Organizacji Narodów Zjednoczonych za wsparcie finansowe na wydanie tej publikacji

Opracowanie: Wydział Projektów Graficznych Departamentu Informacji Publicznej Organizacji Narodów Zjednoczonych

Streszczenie

W odezwie wygłoszonej do Zgromadzenia Ogólnego we wrześniu 2003 roku, Sekretarz Generalny ONZ, Kofi Annan, ostrzegł Państwa Członkowskie, że Organizacja Narodów Zjednoczonych znalazła się na rozdrożu. ONZ może podjąć wyzwanie sprostania nowym zagrożeniom lub stanąć na krawędzi rozpadu w obliczu rosnącej niezgody pomiędzy państwami i jednostronnych działań przez nie podejmowanych. Sekretarz Generalny powołał Panel Wysokiego Szczebla ds. Zagrożeń, Wyzwań i Zmian w celu opracowania nowych polityk i powołania instytucji niezbędnych, by działania Organizacji Narodów Zjednoczonych były skuteczne w dwudziestym pierwszym wieku.

W swoim raporcie Panel Wysokiego Szczebla wyznacza śmiałą, nową wizję bezpieczeństwa zbiorowego w dwudziestym pierwszym wieku. Żyjemy w świecie nowych zagrożeń, których nie można było przewidzieć w 1945 roku, kiedy to powstawała Organizacja Narodów Zjednoczonych, takich jak terroryzm nuklearny i rozpad państw spowodowany biedą, chorobami i wojny domowymi.

W dzisiejszym świecie zagrożenie dla jednego państwa jest zagrożeniem dla innych państw. Globalizacja oznacza, że duży atak terrorystyczny w jakimkolwiek uprzemysłowionym państwie niesie druzgocące konsekwencje dla milionów ludziw krajach rozwijających się. Każdy z 700 milionów pasażerów korzystających co roku z międzynarodowych linii lotniczych może być nieświadomym nosicielem śmiertelnej choroby zakaźnej. Upadające państwa w dowolnym miejscu na świecie osłabiają możliwości zabezpieczenia się innych państw przed międzynarodowymi zagrożeniami, takimi jak terroryzm i przestępczość zorganizowana. Zapewnienie bezpieczeństwa każdego państwa wymaga współpracy międzynarodowej.

Istnieje sześć grup zagrożeń, którymi powinien zająć się świat już dziś i w nadchodzących dekadach:

• wojny między państwami;
• przemoc wewnątrz państw, w tym wojny domowe, masowe łamanie praw człowieka i ludobójstwo;
• bieda, choroby zakaźne i degradacja środowiska;
• broń nuklearna, radiologiczna, chemiczna i biologiczna;
• terroryzm;
• międzynarodowa przestępczość zorganizowana.

Organizacja Narodów Zjednoczonych i jej instytucje bezpieczeństwa zbiorowego pokazały już, że potrafią działać skutecznie. W ostatnich piętnastu latach więcej wojen domowych zakończyło się dzięki negocjacjom niż w poprzednich dwóch stuleciach. W latach sześćdziesiątych uważano, że do dnia dzisiejszego od 15 do 25 państw będzie posiadać broń nuklearną. Układ o Nierozprzestrzenianiu Broni Jądrowej nie dopuścił do takiej sytuacji. Działalność Światowej Organizacji Zdrowia pomogła powstrzymać rozprzestrzenianie się SARS, zanim choroba zabiła dziesiątki tysięcy lub nawet więcej osób.

Jednakże możemy zaprzepaścić te osiągnięcia. Istnieje realne ryzyko, że tak się stanie, o ile nie podejmiemy szybkich działań, by wzmocnić Organizację Narodów Zjednoczonych tak, by w przyszłości mogła ona skutecznie reagować na wszystkie zagrożenia.

Polityka prewencyjna

Sprostanie dzisiejszym zagrożeniom wymaga poważnego potraktowania kwestii prewencji, gdyż konsekwencje urzeczywistnienia się czyhających zagrożeń lub rozprzestrzenienia się już tych obecnie występujących, są po prostu zbyt poważne.

Rozwój stoi na czele polityki obronnej w ramach systemu bezpieczeństwa zbiorowego, traktującego kwestię prewencji poważnie. Walka z ubóstwem nie tylko uratuje życie milionów ludzi, lecz także zwiększy skuteczność państw w walce z terroryzmem, przestępczością zorganizowaną i nasileniem się tych zjawisk. Rozwój zwiększa bezpieczeństwo. Istnieją międzynarodowe uzgodnienia dotyczące sposobu realizacji tych celów, wskazane w Deklaracji Milenijnej i Konsensusie z Monterrey, jednakże wprowadzenie tych postanowień w życie opóźnia się.

Bezpieczeństwo biologiczne jest priorytetem działań prewencyjnych. Międzynarodowa reakcja na HIV/AIDS nastąpiła zastraszająco późno, a środki fatalnie rozdysponowano. Musimy bezzwłocznie powstrzymać rozprzestrzenianie się choroby i zmniejszyć rozmiar pandemii. Jednak musimy zdziałać więcej. Globalny system zdrowia publicznego pogorszył się, nieskuteczne działania nie chronią przed istniejącymi i nowymi śmiertelnymi chorobami zakaźnymi. Raport zaleca utworzenie sprawnych systemów zdrowia publicznego w krajach rozwijających się, na szczeblach lokalnych i krajowych. Działania te przyniosą nie tylko bezpośrednie korzyści poprzez zapobieganie i leczenie chorób w krajach rozwijających się, lecz również stworzą podstawy dla skutecznej globalnej ochrony przed bioterroryzmem i nagłymi wybuchami epidemii chorób zakaźnych.

Zapobieganie wojnom wewnątrz państw i pomiędzy nimi leży również w naszym wspólnym interesie. Dla sprostania nowym wyzwaniom, działania Organizacji Narodów Zjednoczonych w zakresie dyplomacji prewencyjnej i mediacji wymagają poprawy. Korzystajmy z osiągnięć organizacji regionalnych w celu wypracowania silnych norm chroniących rządy przed niekonstytucyjnymi przewrotami i zapewniających ochronę praw mniejszości. Wspólnie wypracujmy nowe metody gospodarowania zasobami naturalnymi. Współzawodnictwo często rodzi konflikty.

Zapobieganie rozpowszechnianiu i wykorzystywaniu broni nuklearnej, biologicznej i chemicznej jest niezwykle istotne, o ile chcemy żyć w bezpieczniejszym świecie. Oznacza to konieczność zmniejszenia popytu na taką broń i ograniczenia dostaw materiałów zbrojeniowych. Wiąże się to również z wypełnianiem postanowień istniejących traktatów, w tym negocjacji rozbrojeniowych. Oznacza to także egzekwowanie umów międzynarodowych. Raport zawiera zalecenia, by stworzyć bodźce dla państw, by zrezygnowały one ze wzbogacania uranu. Zaleca negocjacje nowych ustaleń, które umożliwią Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej pełnić rolę gwaranta dostaw materiałów rozszczepialnych odbiorcom cywilnym po cenach rynkowych. Wzywa Rządy do ustanowienia dobrowolnego, ograniczonego czasowo moratorium na budowanie nowych urządzeń służących do wzbogacania i przetwarzania uranu, i odpowiednich gwarancji dostaw materiałów rozszczepialnych przez obecnych dostawców.

Terroryzm stanowi zagrożenie dla wszystkich państw i dla całej Organizacji Narodów Zjednoczonych. Nowe aspekty zagrożenia, w tym rozwój globalnej siatki terrorystycznej i możliwość wykorzystania przez terrorystów broni nuklearnej, biologicznej i chemicznej wymagają nowego sposobu reagowania. Organizacja Narodów Zjednoczonych nie wykorzystała wszystkich swych możliwości w tym zakresie. Raport wzywa Narody Zjednoczone do wypracowania strategii walki z terroryzmem, uwzględniającej kwestie ochrony praw człowieka i rządów prawa. Taka strategia musi dopuszczać stosowanie środków przymusu, jeśli to konieczne, i stworzyć nowe narzędzia pomocy dla państw w ich walce z zagrożeniem. Raport podaje jasną definicję terroryzmu, udowadniając, że terroryzm w żadnym przypadku nie jest uzasadniony oraz wzywa Zgromadzenie Ogólne ONZ do przezwyciężenia podziałów i do ostatecznego podpisania wszechstronnej konwencji walki z terroryzmem.

Rozprzestrzenianie się międzynarodowej przestępczości zorganizowanej zwiększa ryzyko wystąpienia innych zagrożeń. Terroryści wykorzystują zorganizowane grupy przestępcze, by przemieszczać pieniądze, ludzi i materiały na całym świecie. Za pomocą grup przestępczych Rządy i ugrupowania militarne sprzedają surowce naturalne w celu finansowania wojen. Korupcja osłabia zdolność państw do ustanowienia rządów prawa. Zwalczenie przestępczości zorganizowanej jest konieczne, by państwa skutecznie wykonywały swe suwerenne zadania, i uporały się z problemem handlu ludźmi.

Reagowanie na zagrożenia

Oczywiście zdarza się, że działania zapobiegawcze nie przynoszą rezultatów. W niektórych przypadkach odpowiedzią na zagrożenia muszą być interwencje zbrojne.

Karta Organizacji Narodów Zjednoczonych jasno określa ramy w jakich sytuacjach można użyć siły. Zgodnie z artykułem 51 Karty, państwa posiadają naturalne prawo do samoobrony. Międzynarodowe prawo zwyczajowe wyraźnie stwierdza, że państwa mogą podjąć akcje zbrojne, w przypadkach, gdy zagrożenie atakiem jest nieuchronne, nie da się ataku odeprzeć przy użyciu innych metod oraz gdy akcja militarna jest proporcjonalna do skali zagrożenia. Rada Bezpieczeństwa ma uprawnienia do prowadzenia działań prewencyjnych, lecz rzadko z nich korzysta. RB powinna wykazać większą aktywność w przyszłości i wcześniej podejmować zdecydowane kroki. Państwa, które obawiają się wystąpienia konfliktu w przyszłości, mają obowiązek zgłosić takie obawy Radzie Bezpieczeństwa.

Raport popiera coraz częściej wyrażaną opinię, że należy ponosić odpowiedzialność za ochronę osób cywilnych przed przemocą na dużą skalę. Odpowiedzialność, która spada przede wszystkim na władze państwowe. W sytuacji, gdy państwu nie uda się ochronić ludności cywilnej, społeczność międzynarodowa ma obowiązek podejmować dalsze działania, organizując akcje humanitarne, wysyłając misje monitorujące, stosując nacisk dyplomatyczny oraz – w ostateczności, w uzasadnionych przypadkach – używając siły. W przypadku konfliktu lub użycia siły społeczność międzynarodowa zobowiązana jest również do odbudowy zniszczonych społeczeństw.

Rozmieszczanie sił wojskowych w celu utrzymywania lub wprowadzania pokoju okazało się cennym narzędziem kończenia wojen oraz zapewniania bezpieczeństwa państwom po zakończeniu konfliktu. Jednakże łączna liczba dostępnych żołnierzy misji pokojowych niebezpiecznie się zmniejsza. Prawidłowe wykonywanie zadań związanych z utrzymywaniem pokoju w istniejących konfliktach wymaga prawie podwojenia liczby żołnierzy uczestniczących w misjach pokojowych na świecie. Kraje rozwinięte ponoszą szczególną odpowiedzialność za rozszerzenie działań, które doprowadzą do powstania jednostek wojskowych zdolnych do udziału w operacjach pokojowych. Jeśli mamy poradzić sobie ze stojącymi przed nami wyzwaniami, więcej państw powinno utworzyć kontyngenty gotowe do działań w operacjach pokojowych ONZ, udostępnić transport lotniczy i inne środki strategiczne wspierające misje pokojowe.

Po zakończeniu wojen zasadnicze znaczenie ma budowanie pokoju. ONZ często poświęcała zbyt mało uwagi i zbyt mało środków na ten niezmiernie istotny cel. Skuteczne budowanie pokoju wymaga rozmieszczenia sił pokojowych, działających na podstawie właściwych mandatów i posiadających odpowiednie możliwości potrzebne do przeciwdziałania potencjalnym wichrzycielom; funduszy na demobilizację i rozbrojenie przewidzianych w budżecie na operacje pokojowe; tak bardzo potrzebnych nowych funduszy powierniczych niezbędnych do rehabilitacji i integracji kombatantów, jak również do wykonywania zadań natychmiastowej rekonstrukcji. Budowanie pokoju wymaga również koncentracji na tworzeniu instytucji państwowych i kompetencji państwa, szczególnie w zakresie rządów prawa. Skuteczne wypełnianie tych zadań powinno być podstawową funkcją Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Organizacja Narodów Zjednoczonych XXI wieku

Sprostanie tym wyzwaniom wymaga lepszego funkcjonowania istniejących instytucji Organizacji Narodów Zjednoczonych, w tym Zgromadzenia Ogólnego, jak i Rady Gospodarczej i Społecznej. Poprawa funkcjonowania tych organów umożliwi im skuteczniejsze pełnienie wyznaczonych ról oraz przywrócenie wiarygodności Komisji Praw Człowieka.

Zmiany mające na celu zwiększenie wiarygodności i skuteczności powinny również nastąpić w Radzie Bezpieczeństwa, której skład powinien lepiej oddawać realia dzisiejszego świata. Raport przedstawia zasady reformy oraz dwa modele jej przeprowadzenia. Pierwszy zakłada przyjęcie do Rady Bezpieczeństwa nowych stałych członków bez prawa weta, drugi utworzenie nowych czteroletnich odnawialnych mandatów. Jakakolwiek reforma RB zostanie poddana przeglądowi w 2020 roku.

Nowe instytucje są potrzebne, by sprostać zmieniającym się wyzwaniom. Raport zaleca utworzenie Komisji Budowania Pokoju, nowego mechanizmu w ramach ONZ, bazującego na Radzie Bezpieczeństwa, Radzie Gospodarczej i Społecznej, donorach i władzach państwowych. Współpracując blisko z organizacjami regionalnymi i międzynarodowymi instytucjami finansowymi, komisja ta mogłaby wypełnić ważną lukę i skupić swe działania w krajach wychodzących z konfliktu. Poza ONZ, wsparcia dla spójnego zarządzania międzynarodową polityką monetarną, finansową, handlową i rozwojem udzielałoby forum, w skład którego weszliby przedstawiciele 20 największych potęg ekonomicznych z krajów rozwiniętych i rozwijających się.

Istotna jest również lepsza współpraca z organizacjami regionalnymi. Raport wskazuje szereg zasad regulujących bardziej strukturalne partnerstwo pomiędzy nimi i ONZ. Raport zaleca wzmocnienie decydującej roli Sekretarza Generalnego w kwestiach pokoju i bezpieczeństwa. Aby działać skuteczniej, Sekretarz Generalny powinien uzyskać szerszą swobodę w zarządzaniu Sekretariatem i odpowiadać za podejmowane działania. Sekretarz Generalny potrzebuje również większego wsparcia w wypełnianiu roli mediatora i nowych środków niezbędnych do opracowania skutecznej strategii budowania pokoju. W chwili obecnej Sekretarz Generalny ma jednego Zastępcę. Drugi, odpowiedzialny za sprawy pokoju i bezpieczeństwa, mógłby skuteczniej nadzorować wypełnianie funkcji ONZ w dziedzinie spraw społecznych, ekonomicznych i rozwoju, oraz działań w zakresie utrzymywania pokoju i bezpieczeństwa.

Droga przed nami

Raport jest początkiem a nie końcem procesu. W roku 2005 Państwa Członkowskie będą miały wiele okazji omówienia i wprowadzania w życie rekomendacji zawartych w raporcie. Niektóre z nich będą rozważane podczas szczytu głów Państw. Jednakże budowanie bezpieczniejszego świata wymaga dużo więcej niż sporządzenia raportu czy zorganizowania szczytu. Wymaga środków odpowiadających skali wyzwań, które stoją przed nami; długoterminowych i stałych zobowiązań, a przede wszystkim, przywództwa liderów państw oraz współpracy między nimi.